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El daño ambiental tiene su precio


En la batalla por detener la agresión humana contra el planeta Tierra, el instrumento de precios es una poderosa herramienta. Este puede recaudar recursos para financiar bienes públicos que contribuyan a la causa, o incentivar cambios de conducta que eviten o mitiguen daños. El tema se ha instalado e implementado en diversas naciones, con diferentes resultados.
Reportaje aparecido en la Revista Universitaria 156.

Foto aérea del Amazonas en llamas.

photo_camera Amazonas en llamas. El fuego que afectó a esta región de Sudamérica, en agosto pasado, alertó a los líderes mundiales, debido a la vulnerabilidad del llamado pulmón verde del mundo. Se culpó a la explotación ganadera como la responsable del daño ecológico y los incendios en esa zona triplicaron en cantidad a los ocurridos en 2018. (Foto: Reuters)

¿Qué diría si a partir de este año, el costo de un viaje en auto ida y vuelta entre Antofagasta y Castro aumentara en 35.000 pesos o 50 dólares americanos? Ese sería el precio al CO2 que habría que aplicar en este caso, utilizando la estimación promedio del daño al planeta provocado por la tonelada de dióxido de carbono (CO2) emitida por un auto convencional a gasolina durante dicho traslado.

Esto de acuerdo a la gran mayoría de los estudios disponibles sobre el costo social del carbono, incluyendo el de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés). Es evidente el daño climático provocado por estas emisiones. Basta ver el informe del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), del año 2018, constatando que la temperatura promedio de la Tierra ya ha aumentado en 1 °C y que es altamente probable, aún con medidas de mitigación, que el incremento futuro sea mayor a 1,5 ˚C, con las consecuencias que ello significa.

Consecuencias fatales. El daño climático provocado por las emisiones de CO2 evidente. Basta ver el informe del Panel intergubernamental de Cambio Climático del año 2018, constatando que la temperatura promedio de la tierra ya ha aumentado en 1 °C. En la imagen una protesta en Alemania.  (Foto: Reuters)
Consecuencias fatales. El daño climático provocado por las emisiones de CO2 evidente. Basta ver el informe del Panel intergubernamental de Cambio Climático del año 2018, constatando que la temperatura promedio de la tierra ya ha aumentado en 1 °C. En la imagen una protesta en Alemania. (Foto: Reuters)

Por ello, surge la pregunta de por qué estas señales de precio prácticamente no existen alrededor del mundo y, cuando las hay, son todavía muy débiles comparadas al daño que provocan. En el caso de Chile, existen solo sobre un sector de la economía, el de la generación eléctrica, y equivalen a apenas una décima parte del daño que causan.

El Club del Clima

Según el último registro del Banco Mundial, solo el 20% de las emisiones de CO2 y otras equivalentes alrededor del mundo enfrentan señales de precio, ya sea directamente a través de impuestos o indirectamente en mercados de transacción de permisos de emisión. La mitad de estas señales son menores a 10 dólares, es decir, un quinto de la estimación promedio del costo social del carbono. 

Esta situación abre dos interrogantes. La primera es una de implementación global: ¿Qué hace que los países hayan avanzado tan lentamente en la introducción de estos costos y a los niveles requeridos?

La respuesta pasa, en gran medida, por lo que se conoce en economía como el problema del comportamiento oportunista o free-riding. En el contexto del cambio climático, esto ocurre debido a que una nación se beneficia de los esfuerzos de mitigación de emisiones de todas las demás, sin tener una voluntad de mitigación similar. Anticipando este comportamiento oportunista, todas las naciones terminan con esfuerzos modestos e insuficientes para resolver el problema, conduciendo a la famosa “tragedia de los comunes”.

Según el último registro del Banco Mundial, solo el 20% de las emisiones de CO2 y otras equivalentes alrededor del mundo enfrentan señales de precio, ya sea directamente a través de impuestos o indirectamente en mercados de transacción de permisos de emisión.- Revista Universitaria

Llevamos años tratando de resolver el free-riding en negociaciones internacionales, con pobres resultados. La razón principal es que hasta hoy dichas conversaciones no han considerado la posibilidad de establecer “castigos” a aquellas naciones que deciden no participar de esfuerzos de mitigación ambiciosos.

En un artículo reciente, en la prestigiosa revista American Economic Review (AER), el Nobel de Economía 2018, William Nordhaus, plantea una solución: la creación del Club del Clima.

El Club del Clima consiste en un conjunto de países que, voluntariamente, acuerdan metas ambiciosas de mitigación y castigan a los que no integran ese grupo con alzas arancelarias a las importaciones desde dichas naciones. La posibilidad cierta de sancionar a quienes no participan, afectando su comercio internacional, permite una colaboración muy por encima de lo que predicen los modelos de formación de coaliciones y de lo que hemos visto hasta hoy en las negociaciones internacionales.

Pero lo interesante de la propuesta de Nordhaus es que bastan alzas arancelarias pequeñas, de no más de 4%, para conformar un club con alta participación y metas de mitigación de emisiones ambiciosas. Como las necesarias para evitar que el alza en la temperatura promedio del planeta no sobrepase los 1,5˚C.

La cumbre del clima (COP25), abre una oportunidad interesante para explorar nuevas formas a acuerdos internacionales, incluyendo, por qué no, la formación de un Club del Clima en el espíritu de Nordhaus.

¿Impuestos para sancionar conductas?

Independiente de cómo se resuelvan estas negociaciones a nivel mundial, existe una segunda pregunta de implementación local. 

¿Qué hace que los gobiernos se resistan a utilizar instrumentos de precio, como los impuestos, para corregir conductas que lleven, entre otras cosas, a reducir emisiones de CO2? 

Una explicación levantada por algunos cercanos a la economía conductual es que el uso de precios para corregir males, más que transformar conductas, puede servir para justificarlas, evitando cambios en normas sociales. 

En ese sentido, podrían ser herramientas más efectivas las prohibiciones del tipo comando-y-control que se imponen mediante normas obligatorias, y fijan un nivel estándar de cumplimiento –o alternativamente el uso de subsidios–.

Sin embargo, existe abundante evidencia que muestra lo contrario: que los individuos sí reaccionan a señales de precio, tal como predice la teoría económica. A modo de ilustración, y relacionado con el ejemplo del viaje en auto entre Antofagasta y Castro, un estudio reciente en el AER muestra con datos de Estados Unidos que, ante alzas en los precios de la gasolina, aumenta la demanda por autos usados de mejor rendimiento, resultando en incrementos muy en línea con el ahorro en combustible.

Por el contrario, cuando la autoridad ha recurrido a subsidios para alterar la conducta de los individuos, por ejemplo, para incentivar la compra de vehículos eléctricos, muchas veces ha terminado pagando más de lo necesario.

Explotación irracional. El aceite de palma está presente en la elaboración de gran parte de los alimentos consumidos mundialmente. En la imagen, un sector de Malasia, donde cada año se produce la quema intencionada de hectáreas de bosque nativo para la producción de este artículo. (Foto: Reuters)
Explotación irracional. El aceite de palma está presente en la elaboración de gran parte de los alimentos consumidos mundialmente. En la imagen, un sector de Malasia, donde cada año se produce la quema intencionada de hectáreas de bosque nativo para la producción de este artículo. (Foto: Reuters)

De hecho, investigadores asociados al National Bureau of Economic Research (NBER) de ese país mostraron, en un estudio de este año, que el 70% de los 750 millones de dólares en ayuda federal para la compra de vehículos eléctricos, en 2014, fueron a parar a hogares que hubiesen adquirido estos vehículos de todos modos, es decir, en ausencia del subsidio.

El Club del Clima consiste en un conjunto de países que, voluntariamente, acuerdan metas ambiciosas de mitigación y castigan a los que no integran ese grupo con alzas arancelarias a las importaciones desde dichas naciones.

Estos resultados reflejan una asimetría importante entre el uso de impuestos y subsidios que las autoridades suelen olvidar, y que se agrega a la asimetría fiscal: los subsidios sufren de lo que en economía se conoce como un problema de selección adversa, de falta de información por parte de la autoridad para la correcta asignación de los mismos.

A diferencia del impuesto que grava una conducta que se observa, por ejemplo, “el consumo de un litro de gasolina”, el subsidio busca premiar un cambio de  comportamiento: “dejar de consumir un litro de gasolina”. Mientras la actuación actual es observable, su cambio no lo es, ya que requiere saber qué se hubiese hecho en caso de no existir el subsidio. Esto es algo que solo sabe el individuo y no la autoridad.

Este problema de selección adversa es común a muchas políticas de subsidios de cambio climático alrededor del mundo, desde los incentivos a la instalación de paneles solares en hogares en California hasta los subsidios millonarios a tecnologías renovables de generación eléctrica en varios países en Europa.

Al igual que es mucho más efectivo introducir un impuesto a la gasolina para incentivar la compra de vehículos de mayor rendimiento o eléctricos, es mucho más efectivo el uso de impuestos a la generación eléctrica en base a combustibles fósiles para reducir las emisiones de CO2, y acelerar la entrada de energías renovables, antes de subsidiar a estas últimas.

Chile avanzó, aunque tímidamente, en esta dirección durante la administración de Michelle Bachelet, con un impuesto de cinco dólares por tonelada de CO2 sobre la generación eléctrica fósil. Lamentablemente, su implementación no fue la mejor. Tecnologías renovables igualmente terminaron pagando parte de este impuesto, en un intento por parte de la autoridad de no traspasar el alza de costo al mercado spot.

Esto último alimenta una segunda explicación más convincente al bajo uso de los instrumentos de precio: los costos políticos de su implementación. El mejor ejemplo de esto son las demostraciones de los gilets jaunes –los chalecos amarillos–, respondiendo a los intentos del año pasado de Emmanuel Macron de subir el impuesto a la gasolina con el objetivo de limitar las emisiones de CO2 Otro referente son las grandes dificultades que las autoridades, de distintas ciudades del mundo, enfrentan al momento de implementar políticas de precio que corrijan la congestión vial, lo que indirectamente ayudaría a reducir las emisiones de CO2 y de otros contaminantes locales.

Costos Políticos. El uso de la herramienta de precios tiene el problema de ser impopular en algunos segmentos de la ciudadanía, quienes ven afectado su bolsillo. Las protestas de los chalecos amarillos, que respondieron a los intentos del año pasado de emmanuel Macron por subir el impuesto a la gasolina, con el objetivo de limitar las emisiones de CO2, son un buen ejemplo. (Foto: Reuters)
Costos Políticos. El uso de la herramienta de precios tiene el problema de ser impopular en algunos segmentos de la ciudadanía, quienes ven afectado su bolsillo. Las protestas de los chalecos amarillos, que respondieron a los intentos del año pasado de emmanuel Macron por subir el impuesto a la gasolina, con el objetivo de limitar las emisiones de CO2, son un buen ejemplo. (Foto: Reuters)

Estos costos responden fundamentalmente a la regresividad de estas políticas, al concentrarse sus beneficios en los grupos de mayores ingresos, dejando a los de menores ingresos en peores condiciones.

En un estudio publicado a comienzos de este año por el Centro de Políticas Públicas de la UC, analicé junto a otros investigadores la forma de resolver este costo político en la implementación de una política de restricción vehicular para Santiago.

La propuesta es establecer restricciones con posibilidades de exención, según edad del vehículo y el pago de un pase diario. La idea es que la totalidad de estos pagos sean asignados al transporte público, para financiar rebajas tarifarias o mejoras en este servicio. El estudio muestra que, sin estos aportes, los grupos de bajos ingresos terminan peor, a pesar de los amplios beneficios a nivel global, producto de los menores tiempos de viaje y de una reducción de la contaminación. Canadá, por ejemplo, introdujo un impuesto al CO2 el año pasado, que se espera alcance los 50 dólares en 2022, e incorporó una cláusula estableciendo que el 90% de lo recaudado retorne directamente a los hogares. Esto es muy similar al modelo empujado este año por algunos miembros de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos.

Tal como lo reconocieron The Economist, en su primer número de agosto, y el MIT Technology Review, en su edición de junio, los instrumentos de precio no solo son importantes para corregir conductas y resolver los problemas distributivos que generan, también probarán ser fundamentales para levantar fondos que permitan financiar las grandes inversiones en bienes públicos, que demandará la adaptación y el sufrimiento de vivir en un planeta más caluroso.


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